深度探讨：谈一谈美国人如何“玩转”通航

　　国务院正式下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，让中国数万通航人等来了期盼已久的春风。

　　当前，中国的通用航空业还处于发展的初级阶段，规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，低空空域管理改革进展缓慢，航空器自主研发制造能力不足，通用航空运营服务薄弱等，与经济社会发展和新兴航空消费需求有着较大差距。

　　相比之下，美国作为公认的通用航空大国，通用航空业的发展可以用繁盛来形容，无论是机队规模、机场数量，还是飞行活动量和从业人数，通用航空业在整个交通运输体系中都占据着重要地位；同时，通用航空对推动美国社会经济发展也有着巨大贡献。

　　为学习借鉴美国通用航空发展经验，民航华北地区管理局此前专门组织赴美国考察，先后访问了美国运输部（DOT）、美国联邦航空局（FAA）、美国国家公务航空协会（NBAA），考察了纽约体特保罗机场、芝加哥领袖机场等12家政府管理部门、通用航空机场等单位，重点对通勤航空、空中出租和公务航空的发展、运营、功能定位、政府监管、补贴政策等内容进行了考察。他们的一些好的做法和先进管理经验对我国发展通用航空很有启发，值得借鉴。

　　启示一

　　重视通用航空的交通运输价值

　　美国通用航空发达，通用航空已成为交通运输体系的重要组成部分。美国通用航空年飞行作业量超过2480万小时，为美国社会提供了超过130万个就业机会，有效地助推了美国经济社会发展。据统计，美国目前拥有22.4万架通航飞机，38万名通用航空飞行员，19000多个通用航空机场、直升机起降场、水上基地以及其他一些着陆设施。美国通用航空每年2480万飞行小时中，1700多万小时的飞行是载人运输飞行，约占总飞行小时的70%，通用航空具有重要的交通运输价值。通用航空满足了重要的社会需求，其提供的服务把社区连接到了一个安全、可用的航空运输体系中。

　　而在我国，通用航空飞行更多地局限在了工农业、体育与娱乐飞行、消防、航空摄影/测绘、勘探、巡逻以及搜寻与救援上。通用航空的交通价值没有得到发挥。同时，因为通用航空器载人运输涉及公共安全，所以民航规章对于通用航空器载客方面的管理十分严格。在经营许可、运行合格审定等环节，均比其他项目提出更高要求，也限制了通用航空交通运输功能的发挥。

　　通用航空的重要作用之一就是交通运输，通过通勤航空或通用航空短途运输的方式，将大部分人口较为聚集的地区联系起来，将小型通用机场和支线、干线机场联系起来，能够让大部分人有条件享受民航运输服务，增强偏远地区城镇功能，优化交通环境，推进城镇化建设，有效促进区域经济社会发展。同时也为我国通用航空发展打开新的通道，拓展通用航空服务的领域和空间，为通用航空产业的发展打下雄厚的基础。

　　启示二

　　通用机场建设是通航发展第一抓手

　　根据联邦安全规章及州环境法规定，只要拥有足够土地，任何人可以修建机场。通用航空机场功能涵盖五类：应急准备与响应、交通连接、其他特殊飞行、商业工业及经济活动、旅游和特殊飞行业务，其中：交通连接功能主要包括连接偏远聚居区与岛屿的飞行、包机业务、定期航空货运服务。其他通用航空活动，如公务飞行、私人飞行、飞行训练、体育与娱乐飞行、农用、消防、航空摄影/测绘、勘探、观察与巡逻以及搜寻与救援等诸多作业项目包含在其他四类功能中。

　　自20世纪初，美国联邦政府、州政府、地方政府以及航空使用者就在一个平衡、安全、有效的通用航空机场体系中投资。这些机场是美国交通运输系统的重要组成部分，他们在为社会公众利益服务方面发挥了重要的作用。19000多个通用航空机场是其庞大通用航空产业的基础，而国家一体化机场体系规划（NPIAS）中的2952个通用航空机场是美国高度发达的通用航空体系的骨干支撑。

　　我国截至2015年底，通用机场的数量仅仅超过300个，距离民航强国“县县通”的战略目标差距非常大，通用航空机场问题是制约通用航空发展的重要因素。通用航空机场的不足，使得距离机场较远的地区无法享受航空服务，通用航空机场之间、通用航空机场与运输机场之间均无法形成网络，限制了通用航空交通运输功能的发挥。我们要充分发挥地方政府建设通用航空机场的积极性，参照地面交通100公里或1小时车程的覆盖标准，对全国2856个县级行政区域进行测算，制定全国通用航空机场规划，与地方政府一道共同推进、努力加快通用航空机场建设。

　　推进通用航空机场建设的关键点是减少行政审批，简化审批程序。对于通勤机场，应进一步下放审批权限。对于提供短途运输的通用机场、公务机场及直升机机场、水上机场等，应简化审批程序。其次，要制定并完善通用航空机场建设标准体系或通过发布咨询通告的形式，对各类通用航空机场的建设予以指导和规范。美国FAA通过颁发150份咨询通告的形式，建立了机场工程设计和施工标准，这些标准不是强制性的，但对于接受政府补助的机场建设项目，这些标准是必须遵守的。这些标准对于使用其他资金的机场建设项目也提供了行业指导。

　　此外，要加大对通用机场建设的补贴力度。2011年，民航局出台了《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》，其中提到“通用机场建设项目补助标准另行研究”，应尽快制定有利于加快通用航空机场建设的政策。日前国务院新出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》，也提出，要加大对通用航空公共服务的经费保障力度，扩大通用航空领域政府购买服务的范围，完善现有补贴政策。

　　启示三

　　大力推进通勤航空和通航短途运输发展

　　美国通勤航空和“空中出租”为偏远地区或有特定需求的人员提供所需航空服务。美国是目前世界上通勤航空最发达国家，有54家颁证通勤航空承运人，其中包括53家飞机承运人和1家直升机承运人，主要作用是使用小型飞机、执飞相对短途且来回频繁的航班、把偏远地区的旅客运送到中型枢纽或大型枢纽机场，通勤航空公司经营定期和非定期航班，航班计划和运价均不需要经过政府审批，由航空公司自行安排和确定。

　　通勤航空公司销售主要依靠网络售票和旅行社，也可直接打电话订票。一些偏远地区，当地居民对航空公司所飞航班非常熟悉，他们会自行通过航空公司销售网络和电话订票，较大型的通勤航空公司，会上电脑订座系统销售。运行许可由FAA负责，且按规章实施严格监管，美国政府给予基本航空服务项目（EAS）补贴，通勤航空已成为美国航空运输网络的重要组成部分。

　　美国除了大量的通勤航空承运人为偏远地区的旅客出行提供服务外，还有另一类数量更大的承运人，为偏远社区或有特定需求的人员提供所需服务，这就是“空中出租承运人”。典型的空中出租服务包括载客、协议载客、直升机救护、空中游览、离岸钻井支持、矿产勘探、地理测绘等。

　　目前美国有2166家空中出租承运人（美国FAA称空中出租承运人为按需航空承运人）。他们既能运行小型的简单航空器，又能运行大型复杂的航空器。美国通勤航空承运人和空中出租承运人共持有飞行器10946架，其中有单发飞机2016架，多发飞机5990架，直升机2940架。FAA负责空中出租承运人的运行合格审定、颁证及严格的安全管理，在对空中出租的监管上，美国具有严密的监管体系和力量，以确保此类飞行安全运行。

　　在美国，通勤航空和空中出租在将社区与国内大型枢纽、区域枢纽机场连接方面，发挥了重要作用。两种运输方式提供的定期或不定期航空服务，已成为民众出行的重要保障，成为国家航空运输系统中的重要组成部分。美国的经验非常值得我们借鉴。

　　近两年来，在民航局的大力支持下，我局积极推动了阿拉善通勤航空和呼伦贝尔通用航空短途运输两个试点，目前取得了一定的成效。对照美国，内蒙古阿拉善地区开展的通勤航空试点类似美国的通勤航空，呼伦贝尔通用航空短途运输类似美国的空中出租。

　　阿拉善盟通勤航空试点开始于2009年，前期各项审批工作完成后，2012年8月6日，该盟三个通勤机场同时开工。该盟三个通勤机场建成运行后，从阿拉善右旗和额济纳旗到阿拉善左旗分别只需要1小时左右，将大大方便旅客出行。呼伦贝尔通用航空短途运输试点开始于2011年，同年9月15日实现首航试飞，2012年7月26日正式通航，冬季暂停飞行。根河机场正式通航以来共飞行74架次，运送旅客528人次。

　　《国务院促进民航业发展若干意见》第五条中提出，以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。目前，华北局根据地方政府要求，扩大试点，正在呼伦贝尔积极推进新巴尔虎右旗、莫力达瓦、根河、莫尔道嘎、红花尔基、柴河、满归等通用航空短途运输机场建设，将形成由12-17个支线机场和通用机场组成的机场群。如果试点成功，将构建完善的呼伦贝尔通用航空短途运输网络，民航强国战略中的“县县通、及时达”目标将率先在呼伦贝尔地区得以实现。基本航空服务试点在内蒙古地区的成功实践，对于深化基本航空服务在全国实施将起到重要作用，对于我国民航强国中提出的大众化目标的实现具有重要的意义。