莫让“三无”撼动中国民航持续安全的基石

　　近期，“无人机、无序飞、无人管”的“三无”已经切实威胁到了民航机场净空安全，进而严重影响到了民航运输的持续安全。笔者自此呼吁有关各方应积极采取行动，莫让“三无”撼动中国民航持续安全的基石，切勿在“三无”引发安全事故时方思如何亡羊补牢。

　　一、无人机幽灵频现民航机场上空

　　无人驾驶飞机简称“无人机”是利用无线电遥控设备和自带的程序控制装置操纵的不载人飞机（据悉，国内外外载人级无人机的研发工作已经进入到了测试阶段）。无人机从技术采用角度可以分为：无人固定翼机、无人垂直起降机、无人飞艇、无人直升机、无人多旋翼飞行器、无人伞翼机等；从应用领域角度可以分为：军用无人机、民用无人机，其中在军用方面，无人机多用来侦察和靶机。近年，无人机在民用领域的发展如火如荼，“无人机+”模式正在被相关各行业所认可，特别是2015年、2016年无人机概念被资本热炒后，民用生产级和消费级无人机逐渐发展成为市场的真正刚需。目前无人机在遥感航拍、农林植保、微型自拍、快递运输、灾难救援、野外科考、新闻报道、电力巡检、影视拍摄等领域应用广泛。我国无人机产业业已成为屈指可数的我国可以与发达国家开展全面竞争并有一定优势的现代制造业。

　　与此同时，随着无人机应用扩展到越来越多的行业和领域，各种由此引发的问题也接踵而至。其中最为突出的就是：由于驾驶员对无人机在相关区域的飞行行为对民航飞行安全造成的严重危害缺乏认知和相应行为处罚缺位，国内外无人机飞行严重影响民航飞行的事件频发。无人机幽灵频现我国民航机场上空，严重威胁我国民航运输的持续安全。仅在2017年的不到40天内，就有昆明长水、北京南苑、深圳宝安、绵阳南郊、杭州萧山等机场接连发生多起因机场飞行净空区域附近发现不明升空物飞行导致正常航班飞行受到影响的事件。不明升空物主要为消费级无人机，影响主要是由于驾驶员试图操作无人机接近机场跑道从空中实拍飞机起降照片或视频而引发。无人机俨然已经成为悬挂在我国民航安全头上的“达摩克利斯之剑”，如果不加严格管控和有效应对，随时可能引发民航运输安全事故，各方绝对不能心存侥幸而置之不理。

　　二、无人机的威胁谁来管

　　无人机威胁公共航空运输安全归根结底还是因为无人机产业的崛起迅速。无人机已经进入大众视野并逐渐发展成为很多人追求炫酷和时尚生活的锚定物。这客观上倒逼行业管理者必须开始重视和加快推动关于无人机行业，特别是有效管控无人机飞行活动区域的立法和监管，通过划设限制飞行区域和禁飞区并实施控制非法入侵，将无人机行业发展所引致的负面影响降至最低程度。

　　无人机飞行管理涉及多个部门。在我国，根据无人机重量、任务类别、飞行高度、飞行空域等不同，分别由公安、农业、林业、海洋、体育、民航等行业主管部门实施管理。以无人机非法入侵机场净空为例，按照现行适用的法律法规《机场管理条例》中规定：机场净空归属机场管理机构和地方政府管理。侵犯行为的行政执法方为是机场所在地方公安机关和城管执法部门，民航局方及其地区安全监管部门仅有行业管理角度的监督权。这就造成了机场净空安全责任（由民航局方承担）和安全管理（由地方政府承担）的权责分离的事实，客观上模糊了无人机造成民航运输安全威胁问题由谁来解决，也造成了“无人机、无序飞、无人管”的“三无”现状。

　　三、无人机的威胁怎么管

　　作为无人机飞行行为的监管方，民航局早在2003年开始施行《通用航空飞行管制条例》中就明确规定：无人机用于民用业务飞行时，须当作通用航空飞机对待。随后，在2013年12月1日起施行的《通用航空飞行任务审批与管理规定》中明确了包括无人机在内的通用航空飞行任务的审批与管理工作。同年，民航局出台的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》要求：飞出视距（距离超过500米或高度超过120米）或驾驶空机重量大于7公斤的无人机操控人员需持有“执照”。在2016年7月出台的《民用无人机驾驶员管理规定》重新调整了无人机分类和定义，新增管理机构管理备案制度，取消部分运行要求。同年9月出台《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》针对性地对无人机的飞行活动进行管理，规范无人机的空中交通管理工作。但是近年“三无”依然频发的事实说明上述这种从无人机驾驶员和空中交通管理的事前监管效果有限。笔者认为：我国无人机管理可以借鉴机动车驾驶违规监管和处理的成功经验，通过技术手段将事前管理和事后处理转变为过程监控和违规举证。

　　从法律法规角度看，“三无”屡禁不止表明相关领域的立法立规工作滞后于无人机行业快速发展的客观需要。这不仅需要对现行法律法规、管理文件的有效贯彻执行和监管措施的认真落实，而且需要配套出台实施细则和操作规程，尤其要重视可执行性。

　　从监管实践角度看，“三无”的有效管控宜疏不宜堵。目前，无人机飞行的申报程序颇为繁琐，申报难、审批难是“黑飞”多发、飞行“失控”的主要原因。另外，在无人机空管、驾驶员资质等方面虽然已有相关文件出台，但还缺乏无人机专门的审查程序和适航规章，且多为原则性、指导性的规定，尚不能对无人机的适航、审批、操纵、运行等环节做出有效的指引，无法切实做到无人机监管有法有规可依。

　　四、无人机禁飞区的技术管控

　　由于法律素养不高、安全意识淡薄、违规举证困难等客观因素长期存在，“三无”对我国民航持续安全的威胁必将长期存在。民航局方及其地区安全监管部门应正视这一客观实际，积极地督促各民航机场采取先进、成熟的技术方法，为机场净空划设无人机禁飞区，力争从源头上根除“三无”对我国民航安全的隐患。

　　从理论层面，无人机制造商是可以采用地理围栏技术限制其生产的无人机飞入已经在程序中预先植入的禁飞区或敏感区域的，但是无人机制造商的配合程度和相关限制区域的数据更新显然存在难度。笔者认为：最理想的民航机场无人机禁飞区管控方案应能实现如下功能：

　　1、能通过验证证明无人机管控设备不会对民航空管及通讯设备造成干扰；

　　2、能通过实时测量和记录无人机电磁发射的信号方向，实现侦测到有潜在入侵民航机场净空风险的未知无人机；

　　3、一旦发现无人机进入飞行禁区将及时，能报告操作人员并可以实现对该无人机的操作接管；

　　4、能通过人工或自动的引导，控制入侵的无人机飞离飞行禁区；

　　5、能将无人机驾驶控制信号源位置第一时间地发送给相关执法部门，使得违法过程执法成为可能。