加快通航产业法制化进程 三大难题亟需攻破

　　一.通用航空产业立法现状

　　法律制度本身也是一种资源，目前我国涉及通用航空的法律只有一部《中华人民共和国民用航空法》。《中华人民用共和国民用航空法》于1995年制定，分为16章，共计214条款。其中涉及到通用航空的内容只有l章、6条，而其余大多数的内容针对运输航空。《中华人民用共和国民用航空法》给出了通用航空活动的整体框架，对通用航空活动的范畴、从事通用航空活动的人员和企业应当具备的条件、从事通用航空活动的要求等做了方向性、原则性规定。

　　除了《中华人民用共和国民用航空法》对通用航空有专门规定外，近年来，我国制定并颁布了一系列有关通用航空市场准入、运行标准以及外商投资等方面的法规、规章等，成为规范通用航空活动的法律依据，初步形成了通用航空法律法规体系。

　　虽然上述法律、法规、规章和技术标准等对于促进和维护通用航空产业有序发展起到了一定的作用。但是，从总体构成上来看，我国通用航空产业尚未有一部处于核心地位，系统地调整通用航空各种活动关系的专门法律，法律资源总体上稀缺；现有对的航空法律法规缺乏系统性，法律法规之间缺乏协调下，存在着诸多矛盾和冲突的地方。同时，随着新常态下我国通用航空产业发展的新形势，产业发展规模、产业发展行为、产业发展速度呈现多样化，而通用航空法律、法规等却显示出滞后于通用航空产业发展的现实需要，不能满足通用航空产业快速发展的需要。国家层面建立系统完善的《通用航空法规体系》，规范通用航空活动，为通用航空产业的健康、有序发展提供法律支持。

　　二.通用航空产业立法存在的问题分析

　　1.现有法律法规缺乏系统性，缺乏国家层面的产业立法

　　当前我国通用航空法律制度主要由国家立法、行政法规、民航规章3个层次构成，这3个层次都存在一定问题。在国家立法层面，我国现有调整通用航空的立法只有民用航空法，且其中仅以第十章共6条的形式规范通用航空活动。在民航行政法规方面，行政法规对于促进通用航空产业发展仍停留在原则层面，保障措施不明确、实施细则有待完善，且无明确指导性意见指引地方性通航政策法规体系建设。在民航规章层面，我国现行的11大类共117部适航规章体系中，对通用航空相关规章缺乏针对性和灵活性，技术运行标准及各种证照的颁发、使用，有些是参照公共航空运输，有些是以通知形式规定或没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

　　造成这一现状的最根本的问题其实就是缺乏国家层面的产业立法。国家层面未将通用航空产业的发展纳入法制管理的轨道，未对通用航空产业的发展提供一个良好的、稳定的、可执行的法律环境，导致通用航空产业面临“无法可依”的现状，限制了通用航空产业的整体战略发展。

　　2.针对性体系化立法阙如，法律效力不强，存在立法空白

　　从体系化立法的角度而言，目前使用的各类通用航空法律、法规对于保障与促进通用航空产业发展还存在诸多不足之处。一是，通用航空产业立法步伐落后于通用航空产业的实际发展需求。随着通用航空产业的快速发展，带来了新业务、新情况、新问题，但目前通用航空相关法律、法规对于这些问题的管理还存在立法上的空白。如近年来无人机行业快速发展，但是就目前来看对于无人机对机场及周边地区净空安全影响的专项立法并没有出台，导致无人机在机场净空范围内干扰航空飞行的事故层出不穷，严重地影响了航空安全。二是，现行法律法规和政策原则性规定多，可操性较差，导致法律效力较低、功能弱化。如《通用航空飞行管制条例》对于促进通用航空产业发展仍停留在原则层面，保障措施不明确、实施细则有待完善；《国务院关于通用航空管理的暂行规定》条例，对通用航空飞行做出了严格且繁琐的审批手续规定，甚至有阻碍通用航空发展之嫌。三是，现行的法律法规和政策多是强制性较弱的规定，惩罚性措施执行效率不高，在法律层面对转化成功率造成负面影响。

　　3.通用航空产业立法保障工作机制不完善，缺乏相关配套保障措施

　　通用航空产业立法保障工作机制关系着立法质量能否与通用航空产业发展步伐契合度的高低。目前我国通用航空产业立法保障工作机制不完善，缺乏相关的配套措施。具体表现在如下几个方面。一是，立法准备阶段的制度不完善。就通用航空产业法律法规体系建设而言，立法准备阶段的制度是不可缺少的，他牵涉到立法活动能否有效开展，立法进程是否顺利进行，关乎通用航空法律体系的质量与实施。但目前我国通用航空产业立法程序中准备阶段尚存空白，缺乏统一的制度标准和导向。二是，行业参与通用航空产业立法机制不完备。当前向社会公布的通用航空产业法律法规在制定过程中，并没有建立通用航空企业广泛参与的保障措施，造成通用航空法律法规的质量不高；同时，向社会公布的通用航空法律法规草案过度依赖于政府官方网站和主流报纸媒体，造成法规征求意见缺乏针对性，意见的反馈机制不健全，所提意见对法规修改的参考价值不大。

　　4.通用航空产业法律、法规的立法工作缺乏国际视野，立法水平较低

　　目前出台的各类通用航空法律、法规缺乏对国际上通用航空产业发达国家的经验借鉴，现行法律法规没有充分发挥对通用航空产业的推动和保障作用。主要表现在现有的通航法律法规立法水平不高，部分法律、规章更像原则性的政策宣示，规范性文件的内容更多是指导思想、原则、现状分析，而缺乏具体、严谨、规范的法律用语。同时，由于部分法律法规的出台缺乏科学论证，缺乏国际视野，导致立法水平不高、前瞻性不足、稳定性较差。

　　三.加强和完善通用航空产业立法的基本对策

　　1.重视国际通用航空产业立法经验借鉴，提高通用航产业立法质量

　　世界通用航空强国的成功经验表明：健全和完善的法律法规体系是通用航空产业持续、健康、快速发展的动力，是营造良好产业环境的保障。这就需要通用航空产业立法工作具备国际视野，充分吸收通用航空强国的立法经验，不断提高我国通用航空产业的立法质量。一是，要充分研究、分析通用航空强国法律法规体系及内容，寻求可以借鉴的内容，结合我国通用航空产业发展的实际情况，形成符合我国通航产业发展国情的通用航空法律法规体系。二是，政府层面要对通用航空产业法律法规体系的建设进行统筹管理，加快构建与通用航空发展相适应、行为主体权利义务明晰、产业链发展配套措施完善、通用航空装备制造与运营服务协同发展的通用航空法律法规体系，使其对通用航空产业发展更具有指导性、规范性和可行性。三是，建立企业参与通用航空产业立法机制，提升通用航空产业法律体系的科学性、民主性、可操作性和实效性。

　　2.制定统一的通用航空产业立法规划，增强通用航空产业立法的规律性

　　加强政府层面通用航空产业立法主导作用，制定产业立法的纲领性政策文件，建立统一的通用航空产业立法规划，确定通用航空产业各领域立法应共同遵守的基本原则，协调好国家、地方政府层面通用航空产业立法工作的开展，避免国家、地方政府出现立法重复和矛盾。规划通用航空产业立法的重点领域、长期立法与近期立法的关系。健全完善通用航空产业法律法规制定工作程序，增强通用航空产业立法的规律性。为制定规范化、市场化和国家化的通用航空产业法律法规体系打下坚实的基础。

　　3.加强通用航空产业重点领域立法，为建立国家层面通用航空法奠定基础

　　将通用航空产业发展所需立法支持的领域分层、分类、分项纳入通用航空法律法规体系建设中，尽可能使得通用航空产业活动有法可依。通过汇编、修订现有法律法规，理顺现有法律法规的承接与递进关系，形成一个层次分明、结构严谨的法律法规体系。同时加快通用航空产业重点领域立法，特别是加紧制定和完善低空空域管理改革、通用航空机场建设规划、通用航空活动主体的基本权利与基本义务、通用航空制造业的研发、制造、通用航空税率、通用航空安全体系建设等领域的法律保障与问题。此外，由于我国通用航空产业的发展具有区域不平衡性，各地区通用航空发展水平、发展规模存在较大差异，各地区要根据自身通用航空产业发展的特点和规模，制定出一系列符合本地区通用航空产业发展特点的法律法规。这样，既为国家层面制定系统的法律法规提供借鉴和经验，也有利于加快各地区通用航空产业的发展步伐。

　　4.积极发挥通航行业协会在产业法律法规体系建设中的作用

　　通用航空协会是指介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。在建立系统化的通用航空产业法律法规体系的同时，要促进各类通航协会在弥补法律法规上不足和缺失领域发挥重要作用。如通航企业同质化发展和相近区域内的恶性竞争的发生等方面，通航协会将发挥法律法规所不能取代的功能。因此，要逐步建立全国性质和地方性质的通航协会，有效制约并保障公权力的良性运作，全面地实现并保障通用航空上下游企业等经济主体的私权利，构筑通用航空产业整体经济秩序的自我调控机制；促进我国通航产业快速健康发展。