国际航线应如何补贴？看日本政府的补贴形式

在与民航资源网编辑讨论时聊起了航线补贴的问题。“国外的政府补不补？怎么补？”这个事，看来国内的同行也很关注。
　　日本作为航空事业相当成熟稳健的国家，在航空补贴的多样性方面也有丰富经验。除了国土交通省（下简称国交省）针对离岛、北海道（促进北海道内地方机场开航新航线转移支付纲要、《道内地方空港新規路線誘致促進事業補助金交付要綱》）等特殊地方的支线航线补贴计划以外，国交省和各地的地方政府也对在地方机场开行的国际线，给予不同程度的补贴。本文将向各位介绍日本的补贴形式。
　　中央政府对地方机场国际线的补贴
　　日本针对少子高龄化的问题，从鸠山由纪夫内阁时代，就将“吸引外国观光客”作为一项国策进行发展。安倍上台后，借着2020东京奥运会的东风，更是进一步大力发展观光业，发誓要把访日外国旅客的数量提升到一年两千万人次。
　　这些旅客从哪里来？欧美是不可能的了，日本和欧美之间的旅游交流已经很密切了；另一方面，日本除东京羽田、成田、大阪关西、名古屋有能力开行洲际航线以外，其他机场的跑道长度和保障能力都不够保障洲际航线，如果重点补贴洲际，则有“劫贫济富”之嫌，势必会招致小地方的不满。
　　因此，安倍内阁将重心放在了东南亚、中国、韩国等地。除了对这些地方降低签证限制（如对泰国、印尼实行15天免签、对韩国、马来西亚、新加坡、港澳台实行90天免签、大幅降低中国内地申请人的签证条件）等行政手段以外，也通过补贴的形式，鼓励国内外航空公司开行来往日本的航线。
　　日本人将全国的机场分为
　　1.主要机场：羽田、成田、关西、名古屋中部、福冈、札幌新千岁、冲绳那霸七大机场；
　　2.地方机场：除这七大机场以外的所有机场。
　　根据这一统计，地方机场目前在所有国际入境旅客的数量中仅占5%，约150万人的规模。这不仅使得羽田、成田等机场的时刻极度紧张（这点将另行介绍），也使得外国人大多到访东京、大阪等大城市，不利于地方旅游观光事业的发展。因此，日本的航线补贴计划以来往亚洲和地方机场的中短程窄体航线为主。
　　日本地方机场国际旅客量占比较低
　　针对这一点，国交省分两阶段提出了计划，旨在帮助地方机场接受国际客人：
　　第一阶段的《为了扩大地方机场的着陆架次而进行的机场使用费减免计划》（地方空港におけるインバウンド拡大に向けた着陸料軽減について），以全额返还航空公司的机场使用费为主，为地方机场引流。这一阶段上还是纯现金补贴，与国内的补贴并无二致。
　　第一阶段实施确实有不少国内外航空公司开航（如首尔仁川韩亚和大韩一共开了8个、上海浦东东航吉祥春秋国航一共开了13个，大有“日本村村通”之势）。但第一阶段也暴露了很多问题：国际旅客来了之后，当地的环境没有跟上：在机场，有CIQ设施不足，旅客入境排队；会外语的机场工作人员不足等问题；在市区，则有旅游景点没有中文、韩文的指示牌、没有公共场所的Wi-Fi等。
　　同时，由于机场使用费按起落架次而非使用人次补贴，导致航空公司对开航后的宣传工作兴味索然，存在一定程度的资源浪费。另一方面，虽然媒体上存在着中国游客大肆购物的“爆买”新闻，但国交省的统计显示这些新旅客多数乘搭廉价航空公司来日，对价格十分敏感。
　　根据这一分析，国交省在第二阶段中改进了之前纯货币补贴、一视同仁补贴所有航空公司的方法，引入了《关于让地方机场加速开航廉价航空等国际线的一揽子计划》（地方空港におけるＬＣＣ等の国際線就航加速パッケージ），将重点聚焦在最近风头无两的廉价航空身上。
　　事实上，这些廉价航空的乘客和日本观光计划瞄准的客群高度重合，以20到40岁、童年时深受日本文化影响、在电脑和手机的陪伴下长大的中青年为主。一方面这些年轻人具有去日本观光的想法，对日本持有好感；另一方面这些年轻人在经济起飞的环境下长大，初步具备了搭乘廉价航空进行出国旅行的能力；最后，在互联网下长大的他们，和廉价航空通过互联网宣传、购票的营运模式不谋而合。
　　因此，日本政府除了通过国营的“产业革新投资机构”直接参与到乐桃航空（Peach Aviation，政府初期占股三分之一，之后慢慢退出，现在占股15.1%；大股东为全日空，占股77.9%）的经营中去，大力支持其开行国际廉航航线以外，也通过这一《一揽子计划》支持海外的廉价航空公司开行来往日本的航班。
　　《一揽子计划》将全国既有的有CIQ设施的地方机场分为“扩大援助”（有成绩且达到瓶颈，无法进一步发展）、“继续援助”（有成绩，但尚未达到瓶颈）和“扶持援助”（有意向但未着手实施）三类进行补助，将资金倾注到日本国内的基础设施发展和旅游消费者的吸引上。
　　在这一计划中，三类机场将获得一整个跨部门协作的“援助包”：
　　1.国交省负责补贴机场的基础设施建设和航线运作，包括地勤服务、除雪除冰、候机室、值机柜台、安检和行李处理系统、廊桥、接驳车等基础设施的建设、市区交通的改善等；
　　2.入国管理局（相当于我国的边检）、税关（海关）负责在当地招募、增派人手到对应机场执行CIQ检查工作，同时负责进行购物退税等旅游便利措施；
　　3.观光局利用预算在航线的另一端（旅客来源端）举办公众活动，并在公众媒体上打广告：
　　JNTO上海事务所做的静冈、富山旅游广告
　　图：JNTO上海事务所做的静冈、富山旅游广告——东航有每日一班静冈航线、上航有每周两班富山航线
　　JNTO香港事务所在Facebook打的广告
　　图：JNTO香港事务所在Facebook打的广告：港航和香港快运各有每日一班鹿儿岛航线。
　　同时，对着陆费用等的补贴，由传统的“按架次算”改为“按乘客量计算”，直接反映在旅客机票上的税费减免，不再支付给航空公司。
　　通过这样的政策，日本的入境旅客数呈现了年20%左右的快速增长：
　　日本全体入境旅客、出境旅客数变化
　　标题意为“日本全体入境旅客、出境旅客数变化”，蓝线为入境旅客，红线为出境旅客。图中可见日本出境旅客人数总体保持稳定，但入境旅客人数则节节攀升，显示安倍补贴政策的成效。
　　与此同时，在地方机场出现的旅客量四年内直接翻倍，年均增长率为20%，基本和日本全国一致，没有形成枢纽机场独大的现象。
　　日本国土交通省资料截图
　　在航线网络上，地方机场的国际线覆盖也很不错：如静冈机场的中国航线计有台北、上海、杭州、宁波、武汉、烟台、西安等城市，已然成为除主要机场之外的另一选择。
　　这样看来算是取得了相当不错的成绩，但同时也暴露出了一些新问题。比如，地方机场的航空公司分布不足以满足国际旅客“不走回头路”的需求。如不少乘客会选择“东京进大阪出”这样的航线，但如果经由地方机场入境，则航空公司的错位使得不一定能够实现开口程机票。
　　对于这样的问题，日本人将此称为“行程链条”，委托大学教授运用数学工具加以系统性分析，但目前仍处于初步阶段，没有合适的解决方案。
　　数学分析
　　同时，日本人也对来日外国人的旅行特性和消费习惯进行分析，以便进一步优化补贴方向。
　　四大机场的中国（含港澳台）和韩国旅客分析
　　上图是四大机场的中国（含港澳台）和韩国旅客分析，可见中国大陆游客“爆买”的名声绝非浪得虚名（笑）。接下来我将介绍地方政府的补贴，并提示它和中央政府补贴的差异。
　　地方政府对地方机场国际线的补贴
　　地方机场的国际线除了为外国旅客进入地方机场提供了便利之外，也使得地方企业能够更方便地去海外开展业务、市民可以方便地出国旅行、地方上具有特色的产品，也能够通过国际货运开拓更大的市场。
　　地方政府决策的主要考虑因素有三：
　　1.日本地方政府的岁入来源主要为消费税、住民税、车船税等与民众生活直接相关的税收，如果补贴手段不为民众理解，会直接招致县民“滥用公帑”、“圈地自肥”的指摘。
　　2.地方政府的税收有限，小城市捉襟见肘的财政使得它们不可能像中央政府一样长篇大论地进行调研考察分析，必须尽可能降低补贴政策的制定和维持成本，最大限度利用资金；
　　3.地方政府明白中央政府在促进旅客“走进来”上，已经通过驻外使领馆和国土交通省做了大量有成效的工作，因此补贴政策的重点应当尽力不与中央政府冲突，避免资源浪费。
　　与国交省聚焦于“让外国游客走进来”不同，地方政府对地方机场的国际线进行补贴，更多是注重“让地方的市民走出去”。因此地方政府更注重于，将本地的税收用在对本地企业和团体在购买机票或签订货运合同时的直接货币补贴上，从而鼓励民众出国“看世面”，企业出国“谈生意”，进一步服务地方经济增长。
　　例如，九州岛上以宫崎牛肉闻名，有着首尔、台北、香港三条国际航线的宫崎县，就对经由当地的机场直接运往海外的货物予以每公吨三万日元的补贴。同时，宫崎县对于利用宫崎机场前往海外的学生游学团体、旅行团、商务旅行等，在护照申请、机票费用上都有所补贴（http://www.miyazaki-apc.jp/hojo/）：
　　1.对于通过县内的旅行社，购买了从宫崎机场出发前往海外的机票的县内居民，可以通过“县内居民申领护照补贴计划”报销5000日元的护照申请费（日本护照的申请费是16000日元）；对于29岁以下的青年首次申请的，可额外报销1000日元。
　　2.对于经宫崎机场直飞前往海外的学生团体旅行，每位学生最多可以通过“全球人才养成海外教育交流游学补贴计划”获得补助14000日元；（看看日本人的命名，真是让反对补贴者一句话都说不出来）
　　3.对于县内企业前往海外的出差参展研修等活动，每位职员最多可以通过“国际线商务活动补贴计划”获得补助10000日元；
　　4.参加当地的旅行社设计的通过宫崎机场往返海外的行程的每位游客，可以通过“国际线团体旅游补助计划”领到补助5000日元。
　　借着宫崎县政府补贴的东风，县内的旅行社开了不少从宫崎直接出发的线路：上方为首尔3日游、首尔4日游、首尔3日游；下方为台北4日游、台北4日游、法兰克福（经首尔）8日游。
　　另外一提，宫崎机场到首尔的往返票价一般是17000日元到两万日元。因此，政府就机票进行的补助，力度可以说是相当大了：
　　日本地方政府机票补助
　　上方是“护照申领补贴计划”和“团队旅行补贴计划”的宣传；中间为韩亚执飞的19800日元的首尔往返机票和易斯达航空执飞的8000日元的首尔往返机票；下方为华航执飞的27000元台北往返机票和曼谷往返机票。
　　同样位于九州的鹿儿岛县，开出的补贴条件也大致相同，显示这是日本各地方政府的共识：
　　1.对于县内企业前往海外的出差参展研修等活动，每位职员最多可以获得补助15000日元；
　　2.对于经鹿儿岛机场直飞往海外的学生团体旅行，每位学生最多可以获得补助11000日元；
　　九州的熊本县甚至推出了特定路线修学旅行补贴，涵盖韩国、台湾和广西三地（笔者多年难得见到广西出现，经查熊本和广西是友好区县，到桂林/南宁有暑期修学旅行专用包机）。
　　其他县也有类似补贴条件。
　　直接货币补贴确实是卓有成效的方法：
　　一方面，现金补贴是县民“看得见摸得着”的补贴，为政府免去了瓜田李下的嫌疑，降低了补贴实行的公众阻力；
　　另一方面，现金补贴使得资金能够在自己的县内“打转”，可以促进县内经济的发展。例如，补贴县民子女出国游学，除了最后执飞的航空公司获益外，还可以补贴当地的旅行社，更可抢占“促进综合素质教育”这一话语权高地；补贴县内企业出国参展，除了旅行社，还可以增强县内经济的竞争力，“改善我县形象”；补贴航空物流出口可以顺带补贴货运代理、地勤、物流等一系列产业。
　　事实上，现金补贴确实打中了县民的痛点：日本的很多小城镇里的中学生，事实上是没有出过国的：由于家长的外语能力不好，使得自由行几乎成了不可能的事情，使得出国机会以团体旅行为主，尤以修学旅行为甚。
　　但这些修学旅行又以国内为主：在开航直飞之前，海外修学旅行需要去东京、大阪等大城市转机才能出国。一方面羽田转成田、伊丹转关西这种流程极其不便的转机设计，使得班主任老师全程陪伴学生时的身心负担极重，带来了教职工严重的抵触情绪；另一方面大城市的国际机票由于高企的需求和城里人的高购买力，确实也是家长不小的负担。
　　因此，地方有国际线直飞，加上政府补贴县民子女出国游学这一点，可以说大大降低了家长和老师的负担。事实上，地方机场密集的亚洲航线，使得即使就读在学费便宜的公立学校的师生，也能去海外游学了。以台湾省为例，2016年去台湾修学旅行的学生人数，整整比去全美国（包括夏威夷、关岛和本土48州）的学生总数加起来还要多。其中可以看到，公立学校的目的地以亚洲区域为主，而美加澳新则绝大多数都是私立学校的学生。
　　日本高中生海外游学目的地
　　这样的惠民政策，使得航线补贴方案一路畅行无阻；同时，有学校客流作为保底这一点，也使得航空公司能够提供稳定的服务，为企业和其他客人提供方便。以四国岛上的高松机场来往上海、香港的航线服务为例，根据香川县政府原文，日本的团体游客和中国的个人游客，使得高松来往香港的航班上座率达到了85%，来往上海达到了82%，和国内线（东京羽田72%、成田84%）不分伯仲。
　　日本国际航线信息
　　总结日本的补贴形式
　　日本补贴形式
　　国内航空补贴的困境
　　国内二三线城市动用省市级政府财政，以现金形式补贴国内外航空公司开通洲际航线为主。这一模式在国内实行遭致的主要非议是
　　1.“部分航企文过饰非，依赖补贴粉饰财务报表”
　　2.“动用国人的钱将国人旅行团送出去”
　　3.“航线依赖补贴，没有补贴就翻脸”
　　笔者纵观国内对洲际航线补贴的目的，无非是“吸引外资”、“吸引观光客”两大理由。
　　但相对于直接补贴航空公司，其实改善投资环境，直接利用大使馆、领事馆等在外公馆和外交代表机构作为国家窗口，直接针对外国投资者进行宣传是更好的办法。例如，日本政府旗下有专门的日本贸易振兴机构（JETRO），同时为“日本企业走出去”和“外国投资者走进来”两方面提供服务，旨在为和洋交流提供桥梁。
　　JETRO旗下的外资服务部门打造了“Invest Japan”（投资日本）品牌，通过海外设立据点、演讲会、广告等形式，打造日本的国际品牌。
　　Jetro 在中国区域提供的办公室地址，可供中国企业前往日本投资时提供协助。同时可以看出Jetro针对中国企业投资日本的主要需求。
　　可以说，日本中央政府和在外公馆的密切配合，为日本打造了良好的投资吸引环境。这使得日本不需要刻意补贴洲际航线，也能源源不断吸取海外投资，鼓励海内外技术合作。
　　另外，美国也在驻外使馆下设有“选择美国”专题，为外国投资者提供宣传信息：
　　选择美国官方网站
　　“选择美国”官网开宗明义，指出美国是世界上最大的单一市场。
　　事实上，我们国家也在不断努力——中国有“美丽中国”官方旅游介绍网站，提供英法日韩俄五种外语；商务部也在各驻外使领馆设有商务参赞处，负责处理中国和对应国家之间的商务往来事宜。2016年，商务部发布了《中国省市商务概览》，介绍各省的投资环境、主要产业和热门需求，可惜这份报告并无外语版本。
　　《中国省市商务概览》
　　只有充分将中央政府的这一资源为地方政府所用，降低地方政府吸引外资和外国游客的门槛，才能在不花费纳税人资金补贴国际航线的情况下，真正提高地方在外国投资者和游客心中的印象，避免“花钱送国人出国”和“补贴烧完就翻脸”的问题。
　　另一方面，“花钱请外国人送国人出国”其实并非坏事。日本地方政府的补贴经验告诉我们，合理利用补贴，资助地方企业“走出去”办展、洽谈、做生意、资助地方学生出国学习旅行见世面，都是合情合理的资金利用方向。尤其是在国际化视野越来越重要的今天，鼓励学生出国参加竞赛、演出、论文展示等学术活动，是利于提升下一代竞争力的好事，可谓功德无量。
　　但要真正做到“资金用到刀刃上”，实现资金的高效利用，地方政府就必须改变现有的粗放式货币补贴形式，从单纯、直接地用货币补贴供给端的航空公司、转为通过综合性的三驾马车：改善地方的基础设施、海外的据点和宣传、针对性补贴地方企业和学生来间接补贴国际航线。
　　事实上，国际航线的开航，同样遵循最基本的市场规律——需求和供给之间互相促进。笔者在合肥机场的第二篇文章《小城市机场机遇：美二线机场怎么利用支线航空发展》下和网友交流时，就指出夏洛特机场的本地客户提供了国内航线需要的第一批客流，而中转带来的访问便利性又带来了更多的本地企业，从而形成了互帮互助的良性循环。
　　总结
　　国际航线补不补贴这个问题，日本人给出了明确的答案：该补。但日本人在补贴中秉持的“抓住最需要补贴的地方，分析其痛点”、“以综合补贴取代货币补贴、以长期计划取代短期补贴”、“以补贴消费者取代补贴经营者”的思路，配合良好的中央-地方合作和跨部门协作，使得日本的航线补贴达成了极佳的效果。
　　另一方面，“补贴学生海外旅行”、“补贴企业出国参展”、“补贴航空货物出口”这几大针对性极强的操作，可以说是避免了“花钱送国人出国”这一国内批评者对航线补贴最经典的指摘，可谓是日本决策者应对公众压力，对政策进行微调，做事不落人口实的良好例子。
　　对于国内最希望的“招商引资”和“提升城市形象”，日本人则是利用强大的驻外使领馆网络，通过打造“投资日本”这一品牌，将海外使领馆变为国内城市的天然引资窗口。因此，在发展地方机场的航线上，有着来自中央政府和驻外使领馆的大力支持，从而可以从容的发展本地产业，避免浪费公帑。
　　我国一直以“集中力量办大事”作为社会主义的优越性而大力宣传。我们有着最大规模的转移支付、有着“西部大开发”等巨型发展规划、有着世界上最大规模的经济、也有着世界上第二大覆盖的驻外使领馆网络。现在就是政府秀出手腕和脑袋，证明给世界我们的协调能力和决策水平的时候了。