国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》发布以来，全国通用航空发展步入快速发展轨道，但受制于空域结构复杂和飞行计划审批不便等影响，“飞得不多”导致通用航空潜在需求长期得不到释放，“飞不起来、飞不顺畅”成为我国通用航空发展的关键瓶颈。

  根据国际经验，低空飞行服务保障体系建设是解决通用航空飞行申报和运行监控的重要技术手段，对此军民航非常重视，自2012年启动了飞行服务站试点，出台了相关政策意见，但试点工作由于多种原因并未取得预期效果。

  “十三五”以来，随着发展通用航空上升为国家战略，省级低空飞行服务保障体系建设成为军民深度融合与低空空域管理改革的重要试验田，若干省份已率先开展各类省级低空飞行服务保障体系建设，通过申报试点探索解决局部地区低空飞行难题。

  本文在回顾前一阶段低空飞行服务站试点存在问题的基础上，提出新一轮低空飞行服务体系建设的思路，并给出几点推进建议，为破解空域难题、释放行业潜力提供一条探索路径。

1.前一阶段通航飞行服务站试点存在的问题

  “十二五”以来，国家空管委办公室推动建设了沈阳法库、深圳南头、珠海三灶、海南东方4个飞行服务站，此外还有青岛、济南、重庆等协会或企业主导建设的飞行服务站。从效果上看，这一阶段建设的飞行服务站未能有效的改善飞行便利性，没有取得预期的成效，具体存在以下问题：

  一是服务站功能没有真正实现。按照民航局《通用航空飞行服务站系统建设和管理指导意见（试行）》，飞行服务站的主要功能集中在计划审批和情报服务2方面，计划审批方面由于军方授权问题，目前仅有海口服务站代为受理海南地区飞行计划申报，其他服务站均未获得军方授权；情报服务方面，服务站自身缺少气象、航行等情报信息获取渠道，加之缺少空地通讯频率及设备，导致飞行中服务难以实现。

  二是基本数据信息难以获取。目前军民航气象部门、情报部门仅能提供机场、航路航线和高空的气象、情报信息，无法满足低空运行需求。同时由于基础信息难以获取、制作部门匮乏，低空目视航图长期缺失。

  三是无法融入军民航现有体系。目前飞行服务站的人员状况、设备状况、数据格式标准等与军民航空管运行单位的差距比较明显。从服务站的运营管理来看，由于空域管理权限范围的限制，这些飞行服务站主要受军方的直接管理，民航无法对其实施有效的监管。

  这一阶段试点不尽人意，笔者认为主要有3方面原因：一是照搬美国模式导致水土不服，即将服务于相对自由空域中私人飞行服务需求的系统功能架构，简单照搬到一个以提高飞行审批效率为目标、以企业用户为对象的应用场景，导致功能需求与产品供给不匹配问题；

  二是军民未能有效融合导致作用有限。这一阶段的飞行服务试点是由军民航分头推进的，限于体制与历史的问题，双方缺少协调融合的工作机制。而在运行现实中，低空飞行运行的审批与服务需要军民航双方的共同支持，运行需求与现实体制的差异长期得不到解决；

  三是功能标准不统一导致兼容性差。由于缺少统一的标准规范，加之这一阶段的飞行服务站建设主体不一致，导致各站在系统构架、面向需求、功能模块、软硬件设备方面差异较大，同时与民航、军方现有系统存在差异。

2.新一轮低空飞行服务体系建设思路

 “十三五”以来，以四川等省份为代表，国内开始兴起新一轮低空飞行服务保障体系建设。尽管这些试点尚在过程之中，但在思路与运作模式上，已经有了一些共性的特征可以总结，以供其他省市借鉴。

  一是在定位上，强调管理协同而非技术创新。现阶段，我国空域属性及管理体制层面的根本性变短期内难以实现。在充分认识和尊重这一现实背景的前提下，本轮低空飞行服务体系建设的主要目标应是满足低空空域飞行监视需求，并以此提高飞行计划审批效率。为此首先要明确，新一轮低空飞行服务保障体系建设是搭建管理平台而非探索技术创新，即：一方面要区分低空飞行保障体系的主要与次要功能，将通信、导航、救援等定位于可选功能以降低技术难度、控制成本；另一方面要解决计划审批背后的信任机制和激励机制，以充足的政策与资源支撑改革试点。

  二是在路径上，旗帜鲜明的坚持军民融合。低空飞行计划审批离不开军民航的协同配合，低空飞行服务功能的实现需要军民航支持，“十二五”的试点已经证明，离开军民航任何一方，飞行服务站的功能都难以真正实现。从技术角度，低空飞行服务所需的一些基础设施军民航已有规划和建设，重复投资将带来资源浪费。因此，新一轮低空飞行服务体系建设要坚持军民融合，在规划、建设与运行过程中应当符合军民航相关规章、标准和程序，设备准入、运营资质、信息接口、工作界面都应当满足与现有军民航运行系统的兼容协同，避免后期运行中的障碍。

  三是在主体上，省级政府推动本任务更加适宜。通用航空飞行运行的基本特点，决定了其效用覆盖数百公里区域，一个有效的低空飞行服务保障体系，必须遵从通航飞行的特点，这也决定了开展低空飞行服务体系建设的主体以省级政府更为适宜。同时，低空飞行涉及的军民航单位，上至总部机关下至具体基地、指挥所或监管局、空管站，省级政府及其下设部门能够同时与这些部门对等协调。

3.当前亟待推进的工作

  一是做好方案设计。规划方案是指导实际工作的重要依据，省域低空飞行服务体系建设方案应包括作用功能、管理模式、组织机构、运行机制、服务模式、流程标准、体系构架、功能设计等。但有别于传统的发展规划或技术方案，本项工作兼有技术与管理2方面要求，需要编制单位既要有通用航空飞行运行方面的技术知识，又要熟悉军民航管理流程。

  二是确保资金支持。低空飞行服务保障体系属于公共产品，应该按照公共服务进行管理。低空飞行服务保障体系应定位为非盈利机构，免费向社会提供飞行服务，其投资、建设需要专项资金支持，其运营成本可根据保障飞行架次核算补贴。根据国内外经验和我们的测算，一个覆盖典型省份的低空服务保障体系，包括二级飞行服务站、覆盖机场和低空航线及作业繁忙区的地面基站、记载设备及气象和情报设备设施等，投资约为亿元人民币级别，每年运维成本约为数百万元。

  三是明确管理机构。低空飞行服务保障涉及到军方、民航、地方和企业等利益相关方，是由各方的服务保障活动构成。因此，低空飞行服务保障体系建设需要明确或成立具体管理机构与实施机构，协调各方关系并履行服务职能。

  四是争取试点推进。一方面，“飞起来、飞顺畅”目标的实现难以一步到位，建议选择空域矛盾较少、可以避开军民航飞行密集区域的局部区域开展试点，探索建立低空目视航线，逐步推动航线网络化。另一方面，为获得军民航及地方的支持，建议积极申请军民航低空空域管理改革试点，从机构设置、人员编制、资金投入等方面获得支持，探索建立军民航联席决策机制，实现对飞行计划的同步审批，逐步推动负面清单式“不否即准”的审批模式。此外，飞行服务体系的互联互通手段要考虑军民航的保密要求，同时要有一定的超前性，建议试点移动互联APP方式，既规避军方信息接入的安全要求，又面向未来私人飞行计划申报广阔需求。